SMM網(wǎng)訊：宏觀(guān)調控是中國政府自定義的四大職能之一，產(chǎn)能過(guò)剩則是多年來(lái)中國經(jīng)濟久治難愈的頑癥。更嚴重的問(wèn)題還在于，最近十多年來(lái)，針對鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，中央政府曾經(jīng)多次實(shí)施強力干預，先后推出了一系列以淘汰落后產(chǎn)能為目標的宏觀(guān)調控措施，各項調控政策、法規和各部委文件不斷出臺，幾乎每隔三四年就有一場(chǎng)聲勢浩大的調控運動(dòng)，每次調控都有一大批大型項目“緊急叫?！?，大大小小的各類(lèi)企業(yè)“關(guān)、停、并、轉”。然而，幾番調控下來(lái)，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題越演越烈：過(guò)剩引發(fā)調控，調控過(guò)后又是一輪更大規模的投資，造成產(chǎn)能更加過(guò)剩。投資、過(guò)剩與調控的輪回，無(wú)疑是政府失靈的一大標本。
中國經(jīng)濟的產(chǎn)能過(guò)剩頑癥為什么不能根治？什么原因導致政府的宏觀(guān)調控政策失效？在市場(chǎng)經(jīng)濟環(huán)境下，政府應當如何處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府對市場(chǎng)的調控應當如何進(jìn)行？本文試以1996年以來(lái)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的調控過(guò)程為個(gè)案，全面考察和研究中國政府針對產(chǎn)能過(guò)剩的調控過(guò)程及其績(jì)效，探討并揭示產(chǎn)能過(guò)剩治理和調控失效的癥結，求解治理產(chǎn)能過(guò)剩頑癥、糾正“政府失靈”的對策。
一、宏觀(guān)調控過(guò)程、
方式與政策表現
1996年，中國的粗鋼產(chǎn)量首次超過(guò)1億噸并超越日本、美國而躍居世界第一。從此，官方和民間對我國鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩的議論如影相隨，成為中國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)程中的一大話(huà)題。鋼鐵產(chǎn)業(yè)作為工業(yè)的脊梁和傳統產(chǎn)業(yè)的代表，其固定資產(chǎn)投資對經(jīng)濟具有極強的拉動(dòng)力。因此，最近十多年來(lái)中國政府針對產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題發(fā)動(dòng)的幾次宏觀(guān)調控和整頓運動(dòng)，幾乎都是從對鋼鐵業(yè)的調控和整治開(kāi)始的。從中國鋼鐵業(yè)的發(fā)展和宏觀(guān)調控的實(shí)施情況看，我們認為，1996年以來(lái)中國政府對鋼鐵行業(yè)實(shí)施的宏觀(guān)調控及政策表現，大致可以劃分為以下幾個(gè)階段：
1.第一階段（1996年-2002年）
這一階段鋼鐵業(yè)宏觀(guān)調控的最大特點(diǎn)，是行政權力對市場(chǎng)和行業(yè)發(fā)展的絕對主導地位。這一方面是由于當時(shí)中國的市場(chǎng)經(jīng)濟體制尚處草創(chuàng )階段，市場(chǎng)自身的力量十分有限。另一方面，政府對產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能的調控，也基本上沿襲了計劃經(jīng)濟時(shí)代的管控方式，以致“九五”時(shí)期和“十五”之初，國家對國民經(jīng)濟的管理目標還是以“計劃”的形式頒布的。
從1996年開(kāi)始，國家進(jìn)一步加強了對鋼鐵工業(yè)固定資產(chǎn)投資的控制，要求各地嚴格執行“九五”計劃，嚴格控制新開(kāi)工項目，并規定2億元以上的投資項目須經(jīng)國務(wù)院批準。1999年1月，國家經(jīng)濟貿易委員會(huì )頒布《關(guān)于做好鋼鐵工業(yè)總量控制工作的通知》，認為鋼鐵產(chǎn)業(yè)存在日益突出的重復建設和工業(yè)結構不合理問(wèn)題，要求以1998年鋼產(chǎn)量為基準壓縮鋼產(chǎn)量10%，“堅決制止重復建設，3年內不再批準新建煉鋼、煉鐵、軋鋼項目”；同年8月經(jīng)貿委頒布《工商投資領(lǐng)域制止重復建設目錄(第一批)》，新建高爐煉鐵、轉爐煉鋼等15個(gè)鋼鐵工業(yè)被列入其中。2000年，國家經(jīng)濟貿易委員會(huì )相繼頒發(fā)《關(guān)于做好2000年總量控制工作的通知》、《關(guān)于下達2000年鋼鐵生產(chǎn)總量控制目標的通知》，要求嚴格控制新增產(chǎn)能投資。在行政權力的強勢干預下，國家對鋼鐵產(chǎn)能的總量控制是行之有效的。從1997年開(kāi)始，鋼鐵行業(yè)固定資產(chǎn)投資額銳減，1997到2000年，全行業(yè)固定資產(chǎn)投資額分別為208.49億元、174.67億元、76.87億元、63.66億元。固定資產(chǎn)投資均呈負增長(cháng)之勢。
“九五”時(shí)期和“十五”的前兩年，國家對鋼鐵產(chǎn)業(yè)的宏觀(guān)調控以國家經(jīng)貿委為調控主體，其主要手段為行政管制，通過(guò)對新開(kāi)工項目的審批控制來(lái)強化其調控。因此，這一時(shí)期鋼鐵產(chǎn)業(yè)的宏觀(guān)調控的特點(diǎn)表現為調控主體和調控手段的單一性，所謂調控，基本上沿用了計劃時(shí)代對市場(chǎng)準入的嚴格審批和控制，行政性管制的特點(diǎn)一覽無(wú)遺。換言之，此一時(shí)期政府對產(chǎn)業(yè)實(shí)施的宏觀(guān)調控，是以直接干預微觀(guān)經(jīng)濟的手段來(lái)治理預期中的產(chǎn)能過(guò)剩的。
2.第二階段（2003年-2008年）
政府與市場(chǎng)形成博弈格局且博弈日益激烈和復雜化，是此一段宏觀(guān)調控的一大特點(diǎn)。一方面，中國加入世貿組織后國外市場(chǎng)的不斷開(kāi)拓和外貿出口的高速增長(cháng)，不斷拉動(dòng)著(zhù)國內的投資需求，從而引發(fā)中央政府對產(chǎn)能過(guò)剩的擔憂(yōu)，促使鋼鐵行業(yè)的強力調控不斷加碼。另一方面，政府與市場(chǎng)，中央政府與地方政府，以及各地政府間的多方博弈，不斷以新的形式出現。隨著(zhù)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的高速推進(jìn)，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟體制的確立，市場(chǎng)的力量也逐漸顯現出來(lái)。正是市場(chǎng)對于鋼鐵的需求，在一定程度上影響到了地方政府的行為，各地“招商引資”與企業(yè)“跑馬圈地”，地方政府和企業(yè)雙方聯(lián)手推動(dòng)了投資熱潮的持續高漲。
“十五”時(shí)期（2001-2005）的最初兩年，國家對鋼鐵工業(yè)繼續實(shí)行“總量控制，結構調整”的政策。2001年11月，中國正式加入世界貿易組織。在這一特大利好的強力刺激下，出口和投資突飛猛進(jìn)，經(jīng)濟高速發(fā)展導致各種能源全面緊缺，其中鋼鐵和電力是當時(shí)最為緊俏的兩大物資。2002年全國鋼鐵行業(yè)的投資總額達710億元，比上年增長(cháng)45.9%，投資增速開(kāi)始出現強勁拉升的勢頭。
伴隨著(zhù)各地掀起的投資躍進(jìn)浪潮，中央政府與地方政府，政府、市場(chǎng)和企業(yè)圍繞著(zhù)投資競賽、產(chǎn)能過(guò)剩和宏觀(guān)調控的博弈大劇，一幕幕地上演，高潮迭起，精彩絕倫。
2003年10月，中共十六屆三中全會(huì )正式提出了科學(xué)發(fā)展觀(guān)，并在全國范圍內迅速推開(kāi)了一場(chǎng)聲勢浩大的市場(chǎng)整治和宏觀(guān)調控運動(dòng)。12月23日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)[2003]103號文，即《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)發(fā)展改革委等部門(mén)關(guān)于制止鋼鐵電解鋁水泥行業(yè)盲目投資若干意見(jiàn)的通知》，要求各地運用多種手段，迅速遏制盲目投資、低水平重復建設的勢頭。